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利益博弈 盐业改革再次陷入僵局

2012-05-01 15:50:58

2010年,历时近十年的盐业体制改革似乎到了收官阶段。但是知情人士告诉中国证券报,盐业改革再次僵滞。由于改革将极大削弱既得利益者的利润空间,受到了多方阻挠。盐业体制改革经历了怎样的过程?当前的改革僵局能否破解?中国证券报记者多方调研,进行求解。

工业盐期盼全面“解禁”

如果说食盐专营还是出于全民补碘之考虑不可轻易废除,那么小工业盐仍然被盐业公司垄断、不能产销对接,就是行业内不能说的“潜规则”了。

两碱用盐自1995年原国家计委和原国家经贸委共同出台《关于改进工业盐供销和价格管理办法》后放开,实行“厂对厂”销售,价格完全市场化,由放开前的800元降到200-300元左右。

而小工业盐却没有放开,基本由各地盐业公司实施专营,数量、价格由盐业公司决定,下游用盐企业没有定价自主权。

中国证券报记者采访到的肠衣行业人士说,盐场把盐运到盐业公司,盐业公司转手就以高出一倍的价钱卖给肠衣厂。可是如果发现质量问题的时候,盐业公司与企业互相推诿,互不认账,肠衣厂根本无法从原料源头掌控质量关,这实在是令人头痛的问题。

盐业协会对此解释称,这是为防止价格较低的小工业用盐冒充食盐流入市场造成中毒事件。但有业内人士则认为,盐业公司将经营权和监管权混为一谈。当1996年两碱用盐放开前,也曾有过这样的担心以及反对的声音,但最终没有出现任何问题,还使得两碱用盐的价钱大幅降低,节约了企业成本。

据介绍,2008年全国盐产品消费量5800万吨,其中食盐只有800万吨,“两碱”用盐4000万吨,“两碱”以外用工业盐1000万吨。由于垄断使“两碱”以外工业盐价格高于“两碱”用工业盐2-3倍,若彻底放开,可为工业盐下游产业降低近十亿元的成本。

盐业改革再次陷入僵局

盐业专营体制弊端丛生,改革已经迫在眉睫。取消食盐专营体制,切断小工业盐专营残留的尾巴,使盐业彻底市场化,是改革的方向。

2009年11月,国家发改委和工信部组建的盐业体制改革工作小组,在进行半年多的调研之后出台了《关于推进盐业体制改革的若干意见(征求意见稿)》,提出从2010开始,安排两年过渡期,在全国推行盐业体制改革。

中国证券报记者辗转多次获得了这份意见征求稿,其中明确了五项改革内容:第一,取消食盐专营管理体制,即取消食盐生产、运输和批发许可证制度,取消食盐生产和分配调拨指令性计划,取消调拨批发价和出厂价管理,取消非食用盐运销管制;第二,推进政企分开,理顺盐业管理体制;第三,健全法律法规,实施以法治盐;第四,健全供应保障机制,保证食盐安全;第五,加快盐业结构调整,提升产业竞争力。

意见征求稿提出,安排2010年-2011年作为新旧体制过渡期,分步实施各项改革措施,并要求各部门、各级政府积极配合。

但是,这份征求稿目前却陷入了僵局。国家发改委体改司司长孔径源在接受中国证券报记者电话采访时表示,这个方案现在没有定论,还要“非常慎重”。

盐业协会的相关负责人也表示,征求意见稿的内容并不是最终的内容,具体实施的方法以及时间,还要再协商、修改。

一位权威人士向中国证券报记者透露,目前改革方案陷入僵局,并不是指一般意义上的修订个别条款,而是想全盘推翻,从根本上否定改革的方案。目前一些反对改革的意见,通过国资系统等多种途径反映给了中央。尽管国务院已经多次询问改革方案的制定情况,但是现在看,反对方活动能量很大,顺利推进改革的难度不小。

三种意见的博弈

任何一项改革,最终都会归结为改革者和被改革者的利益斗争,而此次盐业改革的斗争焦点在于“两年过渡期”。目前围绕着“两年过渡期”这个时间进程,引发了“急、中、缓”三种意见。

“激进派”的代表之一是部分政府部门。盐业体制改革已经进行了近十年,从2005年开始连续四年,由国办转发的全国深化体制改革年度工作意见中,对盐业改革的方案都使用了“研究”一词,而到2009年,却使用了“制定出台盐业管理体制改革方案” 这样的词句。显然,政府对于盐业改革的态度比较急迫。

制盐企业也是改革的积极倡导者。2009年10月,国内28家盐业生产企业签署报告,要求对盐业改革实行两年过渡期,2011年后完全放开食盐专营。

但是,另外一些政府部门则认为应该采取温和措施。发改委宏观经济研究院国家发改委宏观经济研究院研究员俞建国接受中国证券报记者采访时表示,当前取消食盐专营的条件尚不具备,两年期改革时间过于仓促,应该谨慎进行。

由发改委经济体制与管理研究所撰写的《我国盐业体制改革研究》报告则认为,改革宜稳妥推进,安排3-5年过渡期,采取三步走战略,逐步放开专营制度。这一建议也得到了中国盐业协会的赞同,认为这样既符合我国经济社会发展的大方向,同时渐进的改革方式能够尽可能地降低改革所带来的风险。

“缓行派”的代表则是中国盐业集团,认为应该打破以省为单位的分层专营制,实现全国集中统一的特许专营制度,形成以经济区域为单位,建立大配送中心。

不难看出,不同的声音的背后代表着不同的利益诉求,并形成了针锋相对的利益斗争。

挡箭牌能挡多久

世界上多数国家都实行开放的盐业体制,但我国盐业改革启动近十年,专营体制为何每次都能侥幸逃脱“被改革”的命运?分析人士指出,原因就在于专营体制获益者扛出一面“碘盐覆盖率和食盐安全”的挡箭牌。

2001年,国家经贸委盐业管理办公室曾着手对食盐管理体制及问题进行调查研究,并准备进行废除专营体制的改革探索。但这一改革受到盐业公司以妨碍补碘为由进行抵制,并多方上书,导致方案一拖再拖,最终国家经贸委解散,改革不了了之。

2009年,温家宝总理在政府工作报告明确提出盐业是要重点推进的改革之一,盐业改革再次提上日程。反对者的理由仍然是“事关国民补碘,不可轻易开放”,历史似乎再次重演。

“中间派”和“缓行派”都强调,市场化改革方向值得肯定,但要在改革的同时处理好各种问题,最值得担忧的是碘盐的普及率和食盐的质量安全,因此要有足够的过渡期。

中国盐业协会指出,实行多年的食盐专营体制对提高碘盐覆盖率起到了绝对作用。如果彻底放开,大城市所受影响不大,但小城镇和偏远山区则由于成本大、利润薄,不仅碘盐普及很难保证,同时也会有劣质盐和工业用盐流入食用盐行列的危险。

此外,如果立刻推行改革、完全放开食盐专营,各地基层盐业公司也将面临很大的冲击,职工安置等工作需要妥善解决。

然而,针对“碘盐普及率”这面挡箭牌,盐业改革小组在《意见》中明确指出:普及碘盐并非必须以食盐专营为前提,食盐专营也不是普及碘盐的体制保证。相反,取消专营后市场充分竞争,碘盐普及率反而会提高。

实际上,全世界几乎所有国家的碘盐销售都是以市场机制为基础的,只有我国依靠成本高昂的食盐专营体制来普及碘盐。盐改小组认为,正是由于食盐专营、售价虚高,导致部分偏远贫困地区用不上碘盐,诱使非食用盐为赚取食盐专营的超额利润而冲击食用盐市场,影响了碘盐进一步普及。

盐改小组表示,将食盐的生产、流通和消费环节的监管分别由质监、工商和食品药品管理部门负责,建立统筹协调的工作机制,盐业市场的监管力量只会加强,不会削弱。 (本文来源:中国证券报 作者:周婷 王锦)

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